编者按 善谋者行远，实干者乃成。2026年8月，最高人民检察院召开全国检察机关公诉工作会议，全面总结公诉工作成效经验，研究部署做好新时代新征程公诉工作具体举措。进入新时代，公诉工作迎来了前所未有的发展机遇，也面临复杂形势和挑战。如何在党和国家工作大局中找准定位，科学谋划公诉工作，是亟待深入思考回答的时代课题。《检察日报》即日起推出“扎实做好新时代新征程公诉工作”系列专题，邀请理论界与实务界专家学者，紧扣实践堵点与现实需求，围绕公诉权的属性定位、新时代公诉工作转型升级、公诉队伍专业能力建设等议题深入阐释、展开分析，敬请关注。
立足现实需求推进审查起诉实质化
陈卫东
2026年8月，最高人民检察院召开全国检察机关公诉工作会议，对新时代公诉工作作出系统部署，为推动公诉工作高质量发展提供了重要指引。当前，我国审查起诉还存在形式化问题，成为制约公诉工作高质量发展的主要障碍。推进审查起诉实质化，对于新时代公诉工作高质量发展，具有重要的理论意义与实践价值。
审查起诉实质化的重要意义
第一，审查起诉实质化是推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革的应然要求。我国刑事诉讼活动长期以侦查为中心，审查起诉难以有效制约侦查，反而受到侦查结论的不当掣肘。推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革，其核心要义之一在于扭转“侦查中心主义”主导下的程序格局。审查起诉实质化，要求检察机关摆脱对侦查结论的严重依赖与被动承继，严把证据关，对案件进行全面核实与独立审查，形成对侦查程序的有效制约和引导，重塑刑事诉讼程序的科学运行机制。
第二，审查起诉实质化是刑事诉讼制度转型的必然选择。我国刑事诉讼制度正经历着深刻变革，认罪认罚从宽制度的立法确立、轻罪案件占比的持续攀升，推动我国刑事诉讼逐步向治罪与治理并重的模式转型。审查起诉在刑事诉讼中的枢纽地位日益凸显，承担着程序分流、案件过滤、认罪认罚自愿性审查、提出量刑建议等重要职责。因此，只有加快推进审查起诉实质化，才能积极应对刑事诉讼制度的转型，确保不起诉决定、认罪认罚从宽制度的正确适用。
审查起诉形式化的问题检视
第一，审查起诉高度依赖书面卷宗，其他调查核实手段运用不足。实践中，案件审查往往“以卷宗为中心”，通过对卷内证据及文书材料的一致性比对形成判断，而对于补充鉴定、询问证人、现场走访等亲历性调查核实手段的运用相对不足。审查起诉的重心，也从审查案件事实逐步异化为对侦查卷宗的书面审核与确认。
第二，审查起诉有行政化倾向，司法化程度需进一步加强。检察权具有特定的司法属性，蕴含着亲历办案、程序公开、平等对抗等内在要求。与之相应，审查起诉工作应当遵循司法化的运行方式。然而，当前我国审查起诉工作有行政化倾向。一方面，审查过程存在一定的单向性、封闭性。检察官与辩方的有效沟通与意见交换不够充分，辩方参与审查起诉的制度需要完善。另一方面，审查决定的作出带有一定的行政色彩，不起诉决定的形成在性质上更接近于行政化程序，司法化程序特征不够明显。
第三，审查起诉程序规则有待细化，控辩力量失衡。目前，听取辩护律师意见的立法保障不足。对于辩护意见的处理机制、不予采纳时的说理义务等问题，现行刑事诉讼法均未作出明确规定，导致辩护意见难以发挥实质作用。此外，在审查起诉过程中并未充分贯彻控辩平等的基本理念，听取意见在性质上属于检察机关单方面获取辩方信息的机制，而非控辩双方之间的交互沟通。
审查起诉实质化的实现路径
第一，更新司法理念。在办案理念上，应当确立审查起诉服务刑事审判的价值定位。审查起诉不是侦查机关的“二传手”。检察机关应对案件事实与证据独立审查与实质把关，全面、客观、细致地审查有罪证据、无罪证据，并重视犯罪嫌疑人、辩护律师等提供的辩解与意见。在诉讼价值观上，检察机关要敢用、善用、规范适用不起诉裁量权。对于确认符合不起诉条件的案件，依法作出不起诉决定，发挥审前分流与程序治理功能。同时要改革不合理的考核机制，改变将捕后不诉率等作为负面评价指标的惯性做法，防止将公诉与侦查不当捆绑，为审查起诉实质化提供良好的制度环境与评价导向。
第二，转化审查模式。检察机关应推动审查模式从书面化走向言词化、从单向化走向交互化、从封闭化走向司法化，丰富审查起诉调查核实的手段。一是建构控辩平等的沟通与协商机制，由控方单方听取意见逐步向控辩双向沟通转型。办案人员应就案件事实认定、证据评价和法律适用等方面，与当事人、辩护人、诉讼代理人充分协商与沟通。二是确立亲历性审查规则。审查结论不以侦查卷宗为唯一依据，应当通过多元审查手段，核实证据材料进而形成独立判断。对于审查过程中的重要事项，应当综合运用重新鉴定、走访调查、补充询问等方式，避免形成对侦查卷宗的依赖。
第三，强化规范供给。一是完备法定审查内容。完备的法定审查内容应当涵盖实体性、程序性与财产性审查三个方面。实体性审查主要围绕事实认定、证据采信与法律适用展开，重在判断案件是否达到起诉标准；程序性审查关注管辖权、侦查行为合法性等程序要件，旨在确保诉讼程序的正当性与合法性。将涉案财物处置作为审查起诉的重点，是强化对物诉讼、完善财产性判项执行的重要举措。二是提升程序规则的法律效果。检察机关对辩护律师所提出的辩护意见，应审慎审查并在决定文书中载明采纳与否及理由，对辩方提出的争议性问题应及时回应，从而增强辩方在审查起诉中的实质性作用。
（作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师）
司法审查是中国特色检察制度的应有之义
顾永忠
在世界范围内，各国检察制度虽有诸多不同，但两大法系的检察机关又有趋同性：其一，都不是司法机关，对被追诉人的羁押不具有司法审查权，相反，其作为刑事检控机关要接受法院的司法审查；其二，行使公诉权都可裁量，但都不是采用司法审查的方式，而是依职权自主作出决定。这一切从根本上决定了西方国家的检察机关不是司法机关，行使的也不是司法职能。
我国检察制度具有鲜明的中国特色：其一，宪法明确规定我国检察机关是法律监督机关，对侦查机关的侦查活动以及法院的审判活动都有监督权；其二，我国检察机关也是公诉机关，负责刑事案件的审查起诉与提起公诉；其三，我国检察机关实质上还承担着重要的司法审查职能，这就是负责审查批准逮捕，由此意味着我国检察机关也是司法机关。以上表明我国检察机关具有三重属性，在世界范围内独一无二。
但是，对于我国检察机关的三重属性，以往对法律监督机关和公诉机关的认识比较统一，对司法机关的认识不足、重视不够。原因主要有二：一是在宪法以及其他相关法律上没有关于检察机关是司法机关的直接表述；二是在理论上存在一种固化思维，认为只有法院才是司法机关，检察机关不是也不应该是司法机关。
我国检察机关具有司法机关的属性，在宪法和法律上虽没有直接表述，但在对检察机关法定职权的授权上实际是明确的，“检察、批准逮捕”实质上就是司法属性和司法职权。而在中央有关文件中，对于检察机关是司法机关一直有明确表述。早在2006年，《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》就明确指出，“人民法院和人民检察院是国家司法机关”。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》进一步明确指出，“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关”。
从诉讼理论上讲，检察机关并不因为是天生的公诉机关而不能成为司法机关。以剥夺公民自由的羁押权为例，在西方主要国家，这是典型的由法官行使的司法权，但不能将此极端化，认为只有法官才能对羁押行使司法审查权。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条一方面强调“除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，另一方面也规定“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员”。可见，审查逮捕或拘禁的主体不限于法官，还可以是其他经法律授权行使司法权力的官员，后者当然不能排除检察官及其所属的检察机关。
我国检察机关历来负有审查批准逮捕的职权，从职权性质上讲，这就是司法机关在行使司法审查权。但是，在2012年之前，审查批准逮捕是以封闭、书面的方式进行的。2012年刑事诉讼法的修改打开了“一扇窗”，检察机关审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。对此应当予以肯定，但从理论上看还有进一步完善的空间。之所以如此，是有一个理论问题需要解决。司法机关的性质并不来源于名称，而来源于行使权力的性质及其方式。审查批准逮捕显然属于司法审查权，检察机关应当推动采取司法审查的方式，让涉事各方在同一时空下共同参与，听取相关各方充分发表意见甚至形成抗辩，最终作出批准与否的决定。
不仅如此，在中国特色检察制度下，检察机关的司法审查权不应只限于审查批准逮捕，还应包括审查起诉。近年来，由于犯罪结构的深刻变化、认罪认罚从宽制度的依法适用、检察机关的勇于担当和探索，刑事案件不起诉率维持在20%左右。与此同时，一些地区公安机关针对不起诉决定提出复议、复核人数有所增长，社会上也存在质疑检察机关不起诉率的声音。
面对以上种种，一方面需要从理论上澄清，在现代刑事诉讼制度下，法院的审判权建立在控审分离、不告不理的诉讼原则下，同时，法院的审判权实质上体现为定罪权，而不是不定罪权。无论中外，检察机关都享有不定罪权，集中体现在不起诉制度上。另一方面，需要发展、构建具有中国特色的不起诉制度，按照司法审查方式审查拟不起诉的案件，特别是相对不起诉案件。
近十年来，检察机关在审查批准逮捕、捕后羁押必要性审查、不起诉审查等方面已经向司法审查方向迈出了重要一步，建立了相关检察听证制度。在建设中国特色检察制度进程中，应当总结经验，扬长避短，建立普遍适用的审查批准逮捕、审查起诉司法听证制度。这样做不仅可以在结果上、从过程中提升检察机关办案质效和司法公信力，而且可以使检察机关的法律监督职能通过司法审查得以深入落实，既有利于监督其他办案机关，也有利于检察机关接受社会监督和自我监督。这势必成为中国检察制度的重要特色。
（作者为中国政法大学诉讼法学研究院教授）
优化案件起诉前检察机关司法审查工作
张军
在我国刑事诉讼中，检察机关是唯一涉及侦查、起诉、审判、刑事执行所有环节的机关，但是在不同诉讼阶段，检察权的职能重点是有所不同的，否则就不符合刑事诉讼的基本规律和我国检察机关的宪法定位。在提起公诉之后，检察官的工作重点是在法庭上指控犯罪，而在起诉之前，由于尚未决定是否对案件提起公诉，检察官的主要职责是针对侦查、调查部门认定的事实进行司法审查。在此过程中，检察官应该是司法审查的“裁判员”而不是指控犯罪的“运动员”，既要保证侦查、调查所取得的事实证据符合法定定罪标准，也要依法履行侦查活动监督职责，以保证司法公正、维护人民群众合法权益。
检察权的司法审查属性要求，以“三个善于”做实高质效办好每一个案件，这对避免因机械司法侵害公民合法权益、维护公平正义有着关键作用和意义。在捕诉一体办案体制下，检察官在批捕阶段就要对案件事实进行审查确认，进行法律监督，这一方面增强了检察官的责任感，提升了办案质效；另一方面，由于逮捕的条件低于审查起诉的标准，对于逮捕后的案件如何防范“一捕就诉”的工作惯性，保证逮捕以后检察官的审查工作继续保持客观公正，就显得尤为重要。
第一，审查起诉阶段应特别注重涉案证据的全面收集和审查。审查起诉阶段的证据审查，除了对事实证据的审查认定之外，还有一项重要职能，就是对侦查活动包括证据收集的合法性进行审查和监督。现代检察制度的起源，主要就是为了防止侦查权过度集中，通过检察官的工作来监督警察部门，保证警察执法的合法与公正。在刑事诉讼程序中，检察官以客观公正的立场参与诉讼，其目的不仅是打击犯罪，还包括全面查清事实真相，确保司法公正，维护公民合法权益。实践中，部分侦查机关不同程度地存在只注重收集有罪证据、违法收集证据甚至刑讯逼供等情形，亟待检察机关加强审查监督。这就需要检察官全面收集、审查有罪无罪、罪轻罪重的证据，强化非法证据的甄别和侦查活动监督，积极发挥检察机关自行补充侦查的职能作用，力求最大程度地全面收集和审查涉案证据、排除非法证据，做到不偏不倚、不枉不纵。
第二，深化认罪认罚程序中检察官的司法审查机制，更好发挥认罪认罚程序的社会治理功能。在轻罪案件中，积极鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚，给犯罪嫌疑人尽早重回社会的机会，这对于将有限司法资源集中到重大疑难案件，更好维护社会稳定有积极意义。当前，在审查起诉程序中，检察机关对轻罪案件的裁量空间还非常有限，认罪认罚程序对于轻微犯罪、初犯、偶犯的挽救矫正空间较小，需要及时修法以适度扩大附条件不起诉的适用范围，将轻罪案件中认罪认罚从宽制度的功效进一步发挥出来。数据显示，目前我国刑事案件中轻微犯罪案件占据大多数，每年约有八成的案件被判处三年以下有期徒刑，其中一半左右为一年以下，这类案件完全可以适用附条件不起诉制度予以解决。将大量轻罪案件在审查起诉阶段依法过滤，可以让犯罪嫌疑人尽早回归家庭、社会，减少讼累，更好地实现司法公正。
第三，进一步细化审查逮捕程序的审查机制。审查逮捕程序关系公民人身自由，应当由司法审查裁决。因此，审查逮捕本质上是一种裁判权，是与侦查权分离的司法审查权。为避免实践中审查逮捕工作对后续审查起诉工作产生一定影响，审查逮捕工作需要进一步体现其司法审查属性，既要依法做好审查逮捕工作，推进刑事诉讼顺利进行，又要切实履行客观公正的审查职责。我国刑事诉讼法规定的逮捕要件是“有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚”、有逮捕必要两个层面。审查逮捕机制还有进一步细化的空间和必要，主要表现为对逮捕必要性、羁押必要性的审查和说理不充分，对是否需要逮捕的辩护程序设置及相关权利保障不足。刑事诉讼法规定的讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诉讼参与人、听取辩护意见等程序在具体工作的落实上需要进一步加强。比如，对于侦查机关移送审查逮捕的证据材料，目前并没有允许辩护律师阅卷。由于辩护律师不能查阅审查逮捕的材料，辩护的针对性和有效性受到极大限制，而检察官基本上是依据侦查机关移送的材料来审查的。对于逮捕的另一项法定要件逮捕必要性，也基本缺乏明确的审查机制，审查时易局限于犯罪事实，而忽视是否有逮捕必要证据的收集和审查。此外，讯问犯罪嫌疑人时应更客观理性地对待犯罪嫌疑人的辩解，重视当面讯问的意义，不能只通过视频提讯就作出逮捕决定。这些工作还有进一步细化、调整的必要和空间。
（作者为北京市东卫律师事务所刑事研究院执行院长）
